地方政府债务是中国经济主要风险之一。国务院总理李强在2025年政府工作报告中提出，要稳妥化解地方政府债务风险，“坚持在发展中化债、在化债中发展”。2025年，中国合计新增政府债务总规模11.86万亿元，同比增长32.36%，财政支出强度明显加大。截至2025年4月末，全国地方政府债务余额达506931亿元。
2025年，哪些城市还本付息负担重？哪些城市债务余额增速快？要在积极的财政政策和审慎的债务风险管理之间取得平衡，城市面对哪些挑战，有哪些应对思路？
澎湃研究所收集全国70个大中城市2025年付息规模和债务余额数据，采访上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇，中国社会科学院金融研究所副研究员曹婧和财经战略研究院副研究员席鹏辉，探讨上述问题。
从付息支出看债务负担，部分城市超过预警值
地方债分为一般债和专项债两种，一般债纳入公共财政预算，用于弥补赤字，专项债则纳入政府性基金预算，为公益性项目建设筹集资金，偿还周期较长。债务本金可以借新还旧、不着急还，而付息支出是地方政府每年要为债务付出的真金白银。我们先看付息支出。
付息预算占总支出预算的比例反映了地方政府的付息压力，是衡量该地区是否需要进行财政重整的重要指标。《地方政府性债务风险应急处置预案》（2016）规定，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
我们先看2025年城市政府性基金预算口径付息支出（参见表1）。在全国70个大中城市中，除去北海、南充、上海、岳阳、济南、烟台数据不齐，余下64个城市中，有8个城市2025年专项债付息支出预算超过百亿，其中三个最高的城市是重庆（313.25亿）、天津（297.10亿）、武汉（180.58亿）。
有31个城市专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的参考值（10%），其中超过最多的三个城市是郑州（61.67%）、大理（32.16%）和乌鲁木齐（25.33%）。另外，在51个有两年可用数据的城市中，有42个城市（82.35%）的专项债务付息增长，增速最快的三个城市是银川（70.21%）、南宁（57.85%）、安庆（51.32%）。
注：北海、上海、济南、烟台、岳阳、南充未公布相关数据 数据来源：各城市财政局公开文件
再看一般公共预算口径看付息支出（参见表2）。在全国70个大中城市中，除去岳阳、北海、济南、烟台数据不齐，余下66个城市中，有3个城市2025年一般债付息支出预算超过百亿，分别是重庆（117.13亿）、上海（114.90亿）、天津（109.40亿）。一般债付息规模普遍小于专项债付息规模。
没有城市一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出的10%，占比相对最高的三个城市是天津（9.10%）、哈尔滨（9.05%）和无锡（7.17%）。另外，在56个有两年可用数据的城市中，有41个城市（75.92%）的一般债务付息增长，增速最快的三个城市是安庆（11814.89%，该城市2024年基数较低）、韶关（88.74%）、青岛（66.18%）。
注：岳阳、北海、济南、烟台未公布数据 数据来源：各城市财政局公开文件
以上数据反映出四个总体趋势。
第一，各地债务付息支出普遍增长，增速快于财政支出增速，这表明财政资源中用于债务付息支出的比例在不断提高，债务压力加大。席鹏辉说：“在财政政策更加积极的基调下，叠加隐性债务置换加快推进，2025年地方政府债券规模快速扩张和付息压力提高是预料之中”。
第二，席鹏辉指出，专项债付息支出增速整体明显高于一般债付息支出，这说明专项债余额增幅明显更高于一般债，随着以土地出让收入为主的政府性基金收入的下降，这一债务支出压力需要格外关注。
第三，曹婧强调，从区域分布来看，中西部地区和东北地区一般债的付息压力较大，反映地方财政收支运行持续紧平衡。天津、内蒙古、辽宁、重庆、贵州、云南、甘肃等化债重点省份专项债的付息压力较大，可能主要受专项债置换隐性债务影响。
第四，个别地区的债务付息支出明显更高，一些地区的付息支出已经超过了百亿。钟辉勇指出，要特别值得关注的是那些付息规模占GDP比例较高的城市，它们的财政可持续性面临更大挑战，需要尤其关注其中存在的潜在债务风险。
钟辉勇预计，不在70个大中城市统计范围内的中小城市债务负担可能更重。“表外的中小城市经济基础相对薄弱，人口流出压力较大，受房地产市场形势波动的影响较大，债务负担预计重于表内城市。”
从债务余额看还本压力，部分城市累计债务超万亿
看完付息压力，再看还本压力。在全国70个大中城市中，除去兰州、丹东、三亚数据不齐，余下67个城市中，有3个城市2024年全市债务余额超过万亿（参见表3），分别是重庆（14425.36亿）、天津（13402.74亿）、北京（12579.81亿）。
其中全市债务余额占当年GDP比重最高的三个城市是大理（136.19%）、天津（74.36%）、吉林（69.35%），67个可用数据债务余额占当年GDP比重平均为22.18%。另外，在59个有两年可用数据的城市中，所有城市的债务余额都保持增长态势，增速最快的三个城市是宜昌（51.65%）、安庆（29.17%）、洛阳（28.81%）。
规模上，发达地区债务总量更高；但债务率（余额/GDP）显示欠发达地区占比更突出。其风险总体可控，因大规模转移支付可支撑正常付息。从债务余额变化看，各地区债务规模显著扩张，除财政政策因素外，亦反映隐性债务置换入表的规范化进程。
注：兰州、丹东、三亚未公布数据 数据来源：各城市财政局公开文件
无论是绝对值规模还是变化率增幅，专项债增速显著高于一般债余额增速（参见表4）。席鹏辉说：“这是专项债作为积极财政政策重要工具的集中体现，另一方面也说明债务风险防控中，强化专项债债务风险应该成为重点。”
注：岳阳、常德、兰州、丹东、三亚未公布数据；统计口径对应专项债城市，一般债口径同专项债 数据来源：各城市财政局公开文件
化债要统筹好风险、发展和改革一盘棋
地方政府通过举债筹集资金，用以弥补财政缺口和支持经济社会发展。其投向集中于基础设施（如道路桥梁、水电、污水等市政设施）与公共服务（如医疗、养老、托育、保障房等民生工程），与民生和发展紧密相关。
然而，地方政府债务风险已成为中国经济主要风险之一。尽管中国政府总体债务水平在国际上处于中下游，但债务结构问题突出——地方政府债务占比高，隐性地方债务占比高。截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，地方政府法定债务余额40.74万亿元，隐性债务余额14.3万亿元。
“地方政府隐性债务通常成本高、期限短，而成本低、期限长的中央政府及省级政府债务占比低，导致中国政府债务综合成本高于主要发达国家，付息压力大，”曹婧说，“同时，作为重要偿债来源的土地出让收入，因房地产市场深度调整，隐性债务风险也进一步凸显”。
处理隐性债务的一个主要方法是用显性债务置换隐性债务。清理隐性债务是一个难度很大的工作。钟辉勇指出，地方政府隐性债务形式多样，包括融资平台公司的负债、不规范的PPP（公私合作）项目、政府购买服务等，其规模庞大且底数不清，增加了全面准确评估风险和有效监管的难度。
难度大，也要硬着头皮做。2024年底，地方政府债务限额6万亿元置换存量隐性债务，并从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元用于化债。
此举一出，地方政府隐性债务的短期流动性风险明显缓释。但曹婧提示：“隐性债务显性化后，地方政府债券偿付压力加大。如果债务形成的资产质量不高，容易出现资不抵债风险。”
此外，学者提示预算软约束的根本问题仍然存在。“市场普遍存在中央政府会对地方债务进行最终救助的预期，这是一种‘道德风险’，会影响地方政府举债的审慎性和金融机构对债务的风险评估。”钟辉勇说。
化解地方政府债务风险，面临一个复杂的权衡：既要防范系统性金融风险，又要通过改革建立长效机制以约束地方政府未来的举债行为、强化财政纪律，还要保障经济持续增长——因为经济增长是最终解决债务问题的基础。如何在这三者间实现平衡，是债务化解的核心挑战。
学者建议，可以从以下几方面入手处理应对地方政府债务风险。
第一，加快编制并公布地方政府资产负债表，提高债务透明度。要摸清债务底数，建议财政、审计和金融监管部门建立沟通机制，统一隐性债务统计口径，防止数据失真。加速厘清资产家底，解决估值难、账实不符、多元管理及权属不清等问题。
第二，在化债过程中，重点省份虽获支持，但投资限制可能导致经济收缩，应在严格控隐性债务基础上，逐步放开对退出省份新建和在建项目的限制。同时，引导融资平台以市场法人身份与政府建立新契约，有序破除城投债刚兑和财政兜底预期，将风险定价与资源配置交由市场。
第三，持续支持财政体系优化改革。从财权角度，完善地方税制，适度扩大地方税收管理权限，拓宽融资渠道，提升财政自治能力。从事权角度，明确政府与市场边界，合理界定职责，推动政府由“发展型”向“服务型”转变，防止大包大揽和过度负债。
第四，建立权责统一的专项债发行机制，强化地方预算约束。借鉴国际经验，坚持“谁举债、谁偿还”原则，完善举债与偿债主体统一的融资机制。短期内压实市县政府偿债责任，科学安排还款，防范偿付风险；中长期适时推动符合条件地区试点市县政府自发偿还专项债，逐步减少省级政府的信用背书和隐性担保。
（实习生张昊然对本文有重要贡献）
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