从“剥离政府融资功能”到“出清”，融资平台清理工作进入冲刺期

记者 王珍



7月30日召开的中共中央政治局会议在部署下半年经济工作时提到，积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清。分析人士指出，这是政治局会议首次提出“有力有序有效推进地方融资平台出清”，这意味着推动融资平台退出与转型将是下一阶段化债工作的重点。

地方融资平台（简称“融资平台”）是指，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设方面发挥了积极作用。但另一方面，随着融资平台规模的不断扩张，债务风险逐渐凸显。

2010年，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，拉开了全面清理规范地方融资平台的帷幕。2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务；2021年，国务院在《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提到，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。



“与以往‘剥离政府融资功能’相比，‘出清’的要求更加彻底 。它意味着不仅要切断融资平台与政府信用的绑定，实现政企分开，还需对那些无法转型的‘空壳类’平台进行彻底清理退出。”西南财经大学教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉对界面新闻说。

财信金控首席经济学家伍超明也对界面新闻表示，和“剥离政府融资功能”相比，“出清”的提法更为严厉和彻底，不仅要求融资平台剥离政府信用，更要求其转化为自主经营性国企。“结合化债150号文设定的2027年6月底前融资平台清零目标，预计城投‘退平台’进程将显著提速，限期内无法转型的平台将被清退处理。”他说。

150号文是指，2024年8月中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会联合发布的《关于规范退出融资平台公司的通知》。通知明确提到，城投企业退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单。

2010年以来，陆续有企业宣布退出融资平台。据智研咨询统计，截至2023年12月31日，共有2151家城投企业发布“退平台”公告，其中，2015年和2023年城投企业“退平台”数量达到高峰，分别为823家和677家。广开首席产业研究院资深研究员马泓指出，据已经披露资料显示，到2024年末，与2023年初相比较，约有40%的融资平台退出了融资平台的序列，融资平台退出进程进一步加快。

本次政治局会议对融资平台出清工作提供了明确的行动指引，即有力、有序、有效。

粤开证券首席经济学家罗志恒对界面新闻表示，“有力”体现政策决心，要求地方政府加快融资平台退出进度，各地融资平台退出时间不得晚于2027年6月末，2025年将是“退平台大年”。“有序”强调风险可控，避免“运动式”清退而引发新的风险，通过分类施策，实现梯度退出。“有效”则聚焦“真转型”，强调退出后的融资平台能够实现市场化运作，从根本上切断对政府信用的依赖。

“考虑到融资平台在长期发展过程中承担了大量公益性、准公益性基础设施建设任务，也积累了大量债务，缺乏具备造血能力的业务，且当前虽然‘退平台’加速，但不乏‘业务拼凑’、‘资产转移’等表面转型情况，我们认为融资平台改革转型需要一定过渡期和抚育期。”中诚信国际研究院研究员梁蕴兮对界面新闻说。

她建议在过渡期内对融资平台在融资渠道与成本、化债资金等方面予以支持，优化债券发行审核条件，并做好“退平台”过渡期政策衔接，做好政策储备，保留政策支持空间，防止“运动式”退平台后风险加速暴露。

此外，和4月政治局会议的内容相比，本次会议增加了“严禁新增隐性债务”的措辞。

隐性债务是指地方政府在法定债限额之外，直接或承诺以财政资金偿还、违法提供担保等方式举借的债务。2024年11月，全国人大常委会新闻发布会提出10万亿财政资金支持化债，包括一次性安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。三项政策协同发力后，地方化债压力大大减轻。

罗志恒表示，总体来看，化债工作取得了六大成效：隐性债务“清零”和显性化进度加快、融资平台退出加快、债务成本下降、债务结构优化、清欠企业账款加快、全口径债务风险管控更加有效。但考虑到化债过程中，地方政府还面临财政紧平衡态势延续、法定债务付息压力增加、城投市场化转型困难、拖欠企业账款尚未得到系统性解决等问题与挑战，本次会议再次提出“积极稳妥化解地方政府债务风险”。

刘蓉表示，“积极稳妥化解地方政府债务风险”是化解地方债务风险工作的总基调。“积极”意味着不能对现存问题拖延、回避，必须主动作为；“稳妥”则突出在化债过程中要注重风险的可控性，不能因为急于求成而引发新的风险，要平衡好防风险与促发展之间的关系，最终依靠经济的发展来化解债务风险。

梁蕴兮也表示，要以“促发展”为主线因时因势动态调整化债政策，如将融资约束政策从以省为单位调整至以地市级为单位、优化“红橙黄绿”债务率分档标准等，保障债务风险明显压降地区或主体合理融资需求；加快推进三年债务置换，在用完当年额度基础上，根据需求提前发行使用部分下一年额度，并研究动态调整扩大置换范围的可行性。

“除此之外，还需在平衡好金融机构自身风险防范和地方化债的关系的前提下，加大力度推进金融化债，并完善激励机制。此外，仍需进一步完善政府资产负债表，并在此基础上可进一步加大资产盘活力度。 ”梁蕴兮说。