建设什么样的社会主义市场经济农村土地体制

 

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　　来源：天勇谈经济

　　笔者按：公众号前一篇发表了，算作之一。今天发表的继续推演，为此专栏之二。

　　社会主义市场经济农村土地新体制目标和任务

　　以稳住并做强经济为紧迫性战略目标，推动经济向恢复、稳定并扩张的景气方向发展。前文已述，盘活巨额闲置浪费及低利用的农村土地，通过优化配置提升生产效率，可从供给侧获取增长来源；通过改革打通货币流通堵塞，倒逼央行供应新增且充足的货币流动性，能从需求侧获得增长动能；借助市场化改革使农村土地成为资产，平衡宏观经济资产负债表，防止其失衡引发大规模金融动荡。

　　农村土地市场化配置改革的导向目标，是设计并实施可实现土地市场化配置、打通货币流通堵塞、使土地成为资产的体制机制。需提醒的是，若有关参谋部门设计的农村土地要素市场化改革方案，在执行实施后，无法提高土地要素生产率、无法带来新增货币流动性、无法成为宏观经济资产负债表中的资产，则改革未达预期。

　　从制度层面而言，改革战略目标是在已确立的社会主义市场经济大体制下，构建新的社会主义农村集体土地市场经济体制。此次改革的战术目标为：农村土地社会主义体制机制，需能与市场配置农村土地资源的运行机制相耦合 —— 首先确保这一耦合机制顺畅运转，其次使该机制具备提高土地要素生产率、保障货币流通、让土地成为资产的功能。若设计、执行及实施的体制机制方案存在过大摩擦、出现卡顿乃至断裂，改革将消耗大量资源却无功而返。

　　农村土地要素市场化配置关键部位的改革

　　农村土地社会主义市场经济产权结构改革是最为关键的环节。其核心在于厘清并构建农村集体土地所有权、土地财产权年期、使用者财产权、使用财产交易权及使用财产发展权。

　　（1）社会主义价值观层面：坚持农村土地集体所有不变，恪守生产资料社会主义原则。

　　（2）土地集体所有权与土地使用者使用权分离，扩大使用者范围。改革前，土地使用权范围限于本村农民；改革后，范围扩大至本村以外的居民及企业。所有权归属村集体社团组织，农民已长期承包的耕地、建设用地及正在居住的宅基地除外，所有权可由村土地股份合作社经济集体组织行使。

　　（3）明确农村长期使用者在经济学上的 “土地使用财产权”、法学上的 “土地用益物权”。需完成确权与颁证，使用财产权受法律保护，任何行政法人、事业社团法人、企业法人及自然人，均不得违法侵犯这一权利。若产权保护法制不明确、不严格，各部门法律、行政规定、地方文件、运动式整治、行政执法及集体使用权交易后反悔等问题得不到遏制，农村土地市场化配置便无从实现。

　　（4）延长土地使用者的使用财产权年期，最优选择为 100 年。当前农村土地实行集体所有、城镇土地实行国有的前提下，城镇住宅使用期为 70 年，农村建设用地改革后的使用期长短仍在讨论中。土地与房屋的使用年期，在法律上构成用益物权，在经济学上称为使用财产权。从使用时间来看，年期越短（如 5-10 年，甚至 20-30 年），其交易形成的使用财产权，转让方更愿意出租而非交易，有长期需求者不愿购买；持有者会因心理上的不稳定、不安全，降低长期投资意愿。最终无法建立长期稳定、具备恒心、可持续的农村土地市场经济。

　　（5）农村土地使用财产权的交易权及其他处置权。放开农村土地使用财产权交易，确保其可交易；同时赋予使用财产权持有者对土地的各项权利，包括出租、抵押、资本注册、入股、托管，以及直系亲属及相关亲属继承等所有符合市场经济定义的权利。

　　（6）设置尊重农户意愿、保障农户居住需求的 “不予确权” 及 “限制交易” 体制安排。有学者提出，若农村宅基地确权、放开交易并转化为资产，资本下乡后可能出现务工人员失业回乡无住处、四处流浪的情况；也有少数在外务工农民担心宅基地被强买强卖，失去安身之所。当然，不能因少数人的担忧便不推进农村土地要素市场化改革、不盘活巨额闲置土地资源。

　　因此，为尊重部分农民意愿、保障农户 “住有所居”，补充如下规定：

　　A． 对不愿将宅基地确权转化为可交易资产的农户，可不予确权 —— 其宅基地仅为无价值属性的生活与生产资料，非资产，在农户自愿确权前，他人对该宅基地的交易行为无效。若村集体或政府因发展需要收回、征用该宅基地，需按集体所有的无价值生活与生产资料成本标准，给予适当补偿。由于未确权宅基地不具备继承属性，可无偿收回，也可按低标准补偿征用，故村集体及当地政府不得诱导农户放弃宅基地确权。

　　B． 参与宅基地使用财产权确权的农户，其宅基地可放开交易，但交易与否由农户自愿决定，不得强迫。

　　C． 针对因赌博、吸毒导致宅基地被交易，或宅基地被农村黑恶势力、诈骗行为涉及交易的情况，出台司法解释明确此类交易无效。

　　总结 “三权分置” 效果 深化农村土地市场化改革

　　（5）扬弃农村集体土地所有制结构中的 “三权分立” 体制设想与安排，坚持 “所有权与使用权分离” 的二元模式。“三权分立” 具体指：农民宅基地的 “集体所有权、农户资格权、实际居住者居住权” 分离，农民承包地的 “集体所有权、农民承包权、实际耕种 / 放牧者经营权” 分离。

　　需讨论的问题如下：

　　从宅基地配置逻辑看，“所有权、使用权、居住权” 的结构设置在实践中存在明显缺陷：一是无法对使用财产权进行交易定价，宅基地仍为无价值生活资料，无法转化为有价值资产；二是农民无法以宅基地为基础注册创业；三是不能疏通货币流通堵塞、为国民经济带来新增货币流动性，也无法形成新的宏观经济资产负债表项目以平衡当前已严重失衡的资产结构；四是极少有人愿意购买农村闲置住宅的居住权 —— 原因包括：翻新装修、添置家具的成本与较短居住时间不匹配；一次性缴纳二十年租金却无法抵押融资，资金压力大；仅有租赁合同而无使用财产权，随时可能被集体或农户逐出宅院。

　　从农业承包地配置逻辑看，“所有权、使用权、经营权” 分离在实践中面临诸多问题：一是部分农村农业承包地经营权由地方政府主导流转，集中交给国有企业（如当地乡镇政府农业发展公司、其他国有公司、农村信用合作社等），这些国有公司并未实际种植，而是将土地反租给种粮大户，从中对本应归承包户的地租及政府农业补贴进行分成；二是部分国有公司在地方政府支持下，将承包地抵押给金融机构获取融资，却未将资金用于农业，反而投入其他领域，其产生的利息成本推高了农业种植的地租水平；三是农业生产本就利润微薄，国有企业介入后效率低下，在 “向上获取国家补贴、向下收取土地租金” 的优势地位下，多地各类农业国有公司仍出现亏损；四是基层政府及国有公司向承包用地经营者出租土地时，部分地区存在利用公权在补贴发放、土地集中、承租环节寻租腐败的问题。

　　上述情况导致原本设想的农业承包用地 “所有权、承包权、经营权” 三权分离，在实践中异化为 “所有权、承包权、出租权、经营权” 四权分离的所有制结构，使农业用地所有制结构层次更复杂、摩擦成本更高、生产效率更低。

　　而在 “农户使用权与种粮大户经营权直接对接” 的实践中，同样存在问题：一是部分种粮大户虽取得农户经营权，但该权利并非使用财产权，无法向银行抵押融资；二是农业承包地经营权出让本质为租赁，种粮大户未获得土地使用财产权 —— 若出租后遇亏损年份，自然由种粮大户承担；若市场价格上涨，承包户可能强行闹事撕毁租约，种粮大户面临较大风险；三是种粮大户即便在政府引导下直接取得承包地经营权，该经营权本质仍为短期使用权而非使用财产权，导致种粮大户易产生短期主义倾向，缺乏长期经营恒心，不愿对土地肥力提升、旱涝灌排设施建设、电力接入、田间道路修缮、生态种植培育、智能农业发展等进行长期性投入。这实质上构成了中国农业现代化的体制性障碍。

　　若在 “三权分置” 改革基础上不创新，持续停留、徘徊，只会耽误时间 —— 既无法盘活巨额闲置、浪费及低利用的农村土地，也无法提升农村农业生产效率以从供给侧获取经济增长新动能；既无法疏通农村农业领域的货币流通堵塞，也无法获取新增货币流动性以从需求侧获取经济增长拉动力；更无助于在当前原有资产因价格下跌而缩水、现有债务不断膨胀的紧迫局面下，防范宏观经济资产负债表彻底失衡引发金融体系大幅动荡。

　　因此，笔者认为，应领会中央主要领导关于将马克思主义基本原理同中国具体实践相结合的要求，相关部门及各地政府需解放思想、实事求是、深化改革，在坚持农村土地集体所有社会主义原则的基础上，结合此前 “三权分置” 改革经验，进一步推进农村土地使用财产权市场化改革 —— 既坚守农村社会主义生产关系，又使其与当前农村及农业的生产力特征和发展水平相适应。

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